PRÉOCCUPATIONS STRATÉGIQUES ET OPÉRATIONNELLES

Combattre la corruption en Afghanistan

par Daniel R. Green

Le Lieutenant de la marine Daniel R. Green, des forces navales des États-Unis, a occupé le poste d’officier de liaison du commandement interarmées de la Force internationale d’assistance à la sécurité (FIAS) auprès du Bureau des affaires provinciales interorganismes de l’ambassade des États-Unis, à Kaboul, en Afghanistan. Il a servi en tant qu’officier de liaison auprès des chefs tribaux pour une unité de la marine des États-Unis à Falloujah, en Iraq, durant six mois, en 2007, et à titre d’agent politique du département d’État des États-Unis auprès de l’équipe provinciale de reconstruction à Tarin Kowt, dans la province d’Uruzgan, en Afghanistan, en 2005 et 2006. Le Lieutenant Green étudie actuellement au doctorat en sciences politiques à l’Université George Washington, et a reçu une bourse d’études Soref pour faire de la recherche à l’Institut d’études politiques sur le Proche-Orient de Washington. Les opinions exprimées par l’auteur dans le présent article ne reflètent pas nécessairement l’opinion officielle du département d’État ou de la marine des États-Unis.

~ Toute injustice sociale, tout acte d’intimidation commis par un militaire ou un policier et toute corruption doivent être considérés comme une grave lacune dans la défense d’un pays, comme une erreur pouvant conduire à la chute de ce pays, et finalement, une fois que nous n’aurons plus d’amis, à la chute des États-Unis.

~ Edward Geary Lansdale, In the Midst of Wars: An American’s Mission to Southeast Asia, New York, Presses de l’Université Fordham, 1991, p. 373.

~ Je crois qu’un sens moral élevé à toute épreuve devrait être manifeste dans toutes les sphères d’activité du gouvernement.

~ Ramon Magsaysay, ancien président des Philippines <http://www.rmaf.org.ph/>

Introduction

L'un des objectifs principaux des forces de contre-insurrection est de veiller à ce que le gouvernement puisse s'attirer la loyauté et l'appui de la population en assurant une bonne gouvernance et une administration proactive. La corruption des fonctionnaires est une entrave sérieuse à la réalisation de cet objectif, et peut, si rien ne vient y mettre fin, affaiblir peu à peu la volonté de la population d'appuyer son gouvernement et même l'amener à refuser de le défendre contre les incursions des rebelles ou, pire encore, à se joindre aux rebelles pour combattre l'État. Il faut dire que la corruption ne se manifeste pas seulement sous forme de versements de pots-de-vin à des fonctionnaires; elle peut aussi prendre la forme de meurtres arbitraires, de vols, de mauvais traitements, de négligence ou d'utilisation de biens publics à des fins personnelles, entre autres. En Afghanistan, la lutte contre la corruption est devenue d'autant plus importante qu'elle s'inscrit dans une stratégie globale visant à réprimer toute insurrection. Même s'il ne fait aucun doute que les talibans ont commis des infractions de toutes sortes lorsqu'ils étaient au pouvoir, les souvenirs qu'ont les Afghans de cette période de leur histoire sont teintés de leurs expériences récentes avec l'État afghan. Obligés de vivre avec un gouvernement qui a bien trop souvent « fermé les yeux » devant le pillage auquel se livrent les seigneurs de la guerre et qui n'a pas fait grand-chose pour éradiquer la corruption des fonctionnaires, quelques éléments de la population ont commencé, à contrecour, à se tourner vers les talibans pour obtenir justice et pour corriger des erreurs du passé. Toutefois, il faut savoir que la lutte contre la corruption ne passe pas exclusivement par l'application de la loi, et qu'elle doit tenir compte du contexte politique, économique et social propre à une société ancrée dans une culture tribale. Pour mettre en ouvre leur plan de lutte contre la corruption en Afghanistan, les forces étatsuniennes devront réussir un tour de force, soit celui de doser leurs interventions de façon à tenir compte des contraintes découlant de la souveraineté de l'État afghan et de l'incertitude quant à sa volonté d'éradiquer la corruption, d'une part, et de leurs responsabilités à l'endroit de la population afghane, à titre de partenaire militaire et diplomatique, d'autre part. Le présent article propose quelques solutions pragmatiques au problème de la corruption en Afghanistan, dégagées à la lumière des expériences vécues sur le terrain et du savoir acquis grâce à l'application de pratiques exemplaires dans le cadre d'opérations de contre-insurrection menées antérieurement.

Qu'est-ce que la corruption?

Dans les pays en développement, où l'État ne respecte pas toujours les principes fondamentaux de l'administration et de la primauté du droit et où les coalitions politiques sont souvent fondées sur le favoritisme et sur l'identité ethnique, tribale ou sectaire, il n'est pas rare que la corruption occupe une certaine place dans la société et qu'elle y soit généralement acceptée. Étant donné que dans ces pays les relations politiques et d'affaires reposent typiquement sur des contacts personnels où les jeux de pouvoir ont une incidence directe sur les personnes concernées et que l'appareil administratif ne fonctionne pas encore sur un mode impersonnel, le versement de pots-de-vin constitue un moyen d'obtenir qu'une chose ou l'autre soit faite. Aussi étrange que cela puisse paraître, les pots-de-vin tiennent lieu de frais d'administration. Cette corruption à petite échelle est vue comme un coût acceptable dans un État naissant qui cherche à offrir des services à ses résidants - qui, dans la plupart des cas, ne paient pas d'impôts - et dont les revenus proviennent habituellement de la vente de ressources de grande valeur, comme le pétrole, ou de donateurs étrangers, comme les organisations internationales. Toutefois, cette « bureaucratie de la rue », qui touche les citoyens dans leur vie quotidienne, car ils doivent, par exemple, verser un pot-de-vin pour obtenir leur permis de conduire, n'est absolument pas comparable aux manouvres à grande échelle entourant l'octroi de contrats de plusieurs millions de dollars ni aux actes de violence innommables que les États commettent parfois contre leur propre population. Quand les machinations et la violence entrent en jeu, la corruption prend un tour plus pénible, car elle se traduit habituellement par la violation de droits essentiels de la personne et par une détérioration du bien commun, lorsque les travaux commandés sont de mauvaise qualité, restent inachevés ou sont exécutés dans des conditions dangereuses, en plus d'être, dans bien des cas, trop chers. La population a bien peu de moyens à sa disposition pour obtenir que les fonctionnaires soient tenus responsables dans de telles situations, parce que les éléments gouvernementaux auxquels ils devraient normalement pouvoir adresser leurs doléances, comme la magistrature ou les organismes représentatifs, sont embryonnaires ou inexistants, quand ils ne se sont pas déjà compromis. Dans un tel contexte, la corruption n'est plus qu'un simple moyen « d'obtenir qu'une chose ou l'autre soit faite » ni une faveur spéciale : elle a pris un tour complètement différent, donnant lieu à une situation où les intérêts d'une minorité sont devenus non seulement diamétralement opposés mais aussi préjudiciables au bien commun. Lorsqu'elle a pris une ampleur telle que l'État ne fait plus front commun avec la population et qu'il en devient un ennemi, la corruption devient une menace pour la survie à long terme du gouvernement, et à ce titre, doit faire l'objet de véritables mesures correctives.

Il est vrai que les faiblesses d'un État peuvent favoriser une culture de corruption, mais de bien des manières, ce sont souvent ses forces qui contribuent à perpétuer le problème. Dans bon nombre des pays qui ont adopté une politique économique autarcique, protectionniste ou interventionniste, où l'État joue un rôle actif dans la gestion des activités économiques privées, les taux du marché ne correspondent pas aux taux établis artificiellement par le gouvernement pour les biens et services. L'écart entre ces taux est souvent tellement prononcé qu'il se crée un « marché noir », sur lequel l'État n'a aucune prise et qui ouvre la voie à la corruption, car il échappe aux restrictions réglementaires. Il n'est pas rare que la corruption des fonctionnaires soit étroitement liée à ces marchés, dont la survie dépend de la possibilité de contourner les lois établies par l'État, et il n'est pas rare non plus que des fonctionnaires profitent des taux du marché noir pour vendre des biens, censément au nom du gouvernement. La plupart du temps, les pays adoptent des stratégies économiques dans le but de soutenir des entreprises commerciales locales, mais ces stratégies servent aussi des intérêts politiques nationaux. Par exemple, dans de nombreux pays en développement, le gouvernement joue un rôle actif dans l'établissement du prix des marchandises essentielles et des aliments de base, car ce mode de fonctionnement s'inscrit dans une stratégie de gouvernance basée sur le favoritisme. Contrairement à ce qui se passe dans les pays industrialisés, où la création des partis politiques vient souvent du désir d'un groupe de défendre une idéologie distincte, dans les pays en développement, les partis sont souvent créés pour permettre à ceux qui les forment d'obtenir un emploi et de mieux profiter des largesses du gouvernement. De tels systèmes politiques favorisent le clientélisme, dans lequel la capacité de distribuer des faveurs va de pair avec l'acquisition du pouvoir sur la scène politique.

Peu importe la place qu'occupe la corruption dans le quotidien des populations des pays en développement, certains types de corruption représentent une menace particulièrement sérieuse pour un gouvernement qui tente d'endiguer ou d'écraser une insurrection. La corruption devient inacceptable dès qu'elle compromet la capacité fondamentale d'un État de répondre aux besoins de la population et qu'elle est perçue comme une abomination au regard du principe que tout État doit protéger les droits et les intérêts de la population. Le facteur déterminant de « l'acceptabilité » de la corruption a tout à voir avec la perception de la population¹. En effet, le point de vue de la population est le plus sûr indicateur de ce qui est et de ce qui n'est pas acceptable dans la conduite des fonctionnaires. Cerner et rassembler les points de vue pour mieux agir est un bon moyen d'éviter que des déchirements poussent la population à se rebeller contre son gouvernement et à passer du côté de l'insurrection.

De quelle façon la corruption s'est-elle tant répandue?

Dans l'exécution de leurs tâches à l'appui du gouvernement afghan, les unités de l'armée des États-Unis, les équipes provinciales de reconstruction (EPR) et les équipes de soutien de district ont souvent favorisé la corruption sans le vouloir en raison des pratiques et des stratégies qu'elles ont adoptées pour l'embauche, la passation de marchés et l'établissement de partenariats. Il n'était pas rare, durant les premières années d'intervention des EPR, par exemple, que les forces de la Coalition consultent des fonctionnaires et des interprètes de la région où elles se trouvaient de même que des membres de la Force de sécurité nationale afghane pour obtenir des conseils concernant leurs projets de développement et le choix des entrepreneurs et des terrains à bâtir. Les représentants des EPR le faisaient souvent délibérément, parce qu'ils croyaient appuyer le gouvernement afghan en procédant de cette façon et parce que ces employés et fonctionnaires connaissaient souvent mieux les collectivités locales que les EPR. Il faut aussi dire que l'urgence d'entreprendre les projets de développement se faisait tellement sentir au début de la guerre que les équipes ont privilégié la rapidité d'exécution plutôt que les consultations et l'établissement de partenariats. Malheureusement, cette approche a trop souvent donné l'occasion aux fonctionnaires et aux « contractuels locaux » de s'arranger pour que les contrats soient donnés à des membres de leur tribu et à leurs alliés, pour fournir eux-mêmes les biens ou services et empocher les profits ou pour agir en tant qu'intermédiaire et « prendre une part » des profits. Il est vrai que ces pratiques ne nuisaient pas nécessairement à la lutte contre la corruption, mais comme la plupart des contrats finissaient par se retrouver « entre les mains » de ces fonctionnaires plutôt que d'être répartis dans toute la population, et que le bassin de fournisseurs s'en est trouvé artificiellement réduit, les EPR ont été soupçonnées de partialité et les prix ont gonflé. En outre, bon nombre de représentants des États-Unis croyaient fermement que la corruption, ou du moins la corruption à petite échelle, faisait tout simplement partie intégrante de tous les échanges entre les Afghans, qu'elle constituait un problème « interne » relevant du gouvernement et que les forces étatsuniennes ne devaient ni ne pouvaient intervenir. Il était généralement manifeste dans leur attitude qu'ils considéraient que les forces de la Coalition pouvaient tolérer un « niveau acceptable de corruption ». De plus, comme les EPR ne parvenaient pas à surveiller d'assez près la conduite des dirigeants gouvernementaux, faute de ressources, et que les unités de combat des États-Unis étaient principalement affectées aux opérations de sécurité, les cas de corruption de fonctionnaires n'ont pas été signalés, n'ont pas fait l'objet de mesures correctives et sont passés inaperçus. Pressées que le « travail se fasse », les unités choisissaient souvent la solution facile plutôt que la bonne solution, quoique ce fait n'ait pas toujours été évident à l'époque, et cherchaient des solutions qui leur permettraient de terminer leur projet rapidement plutôt que de prendre le temps nécessaire pour s'informer auprès des collectivités locales et d'établir des liens avec des personnes n'appartenant pas aux groupes des fonctionnaires et des interprètes qu'ils connaissaient pour trouver des fournisseurs de services.

La stratégie que nous avons adoptée au début pour établir des relations de partenariat avec les seigneurs de la guerre a souvent donné des résultats désastreux au regard de la lutte contre la corruption, parce qu'en plus de rafler tous les contrats offerts par les EPR et les unités de manouvre locales, ils commettaient de graves violations des droits de la personne et s'en prenaient souvent à la population locale. En outre, parce qu'il n'existait aucun organisme local en mesure de restreindre leur pouvoir - ni appareil judiciaire actif ni organisme représentatif -, ces seigneurs de la guerre utilisaient souvent l'argent et l'équipement du gouvernement central à des fins privées. La légitimation d'un bon nombre de leurs forces de sécurité après la chute des talibans, par exemple en raison de leur adhésion à la police nationale afghane, a donné l'impression que les actions qu'elles commettaient et leur rapacité à l'endroit de la population portaient le sceau du gouvernement, et la population en est venue à croire que ces actions avaient la sanction officielle. Les relations que nous avions établies avec ces forces brutales ont pris une plus grande importance lorsque les talibans sont devenus plus présents en 2006; en effet, le nombre des troupes étatsuniennes étant encore insuffisant en Afghanistan, nous avions davantage besoins d'elles. Tout membre de la collectivité qui aurait voulu agir contre la corruption des fonctionnaires ou confronter un des seigneurs de la guerre aurait difficilement pu le faire, parce qu'il aurait été menacé de violence par ce seigneur de la guerre. Les représentants du gouvernement des États-Unis ont aussi pris l'habitude de « fermer les yeux » quand ils se rendaient compte que le registre des employés comportait un certain nombre de « noms fictifs » de policiers, parce que le « salaire » de ces employés était souvent détourné vers un fonds d'administration de la police afghane ou servait à couvrir des frais imprévus, comme ceux encourus par les policiers qui accompagnaient des militaires dans une mission des États-Unis. Bien que nous ayons accompli des progrès importants en vue de la résolution des problèmes de cet ordre, il est clair que la banalisation des pratiques décrites a créé un climat général de tolérance envers la corruption parmi les fonctionnaires des États-Unis, qui avaient souvent l'impression que leurs pratiques constituaient un moyen de remédier aux faiblesses sous-jacentes de l'État afghan ou d'aider les États-Unis à réaliser leurs objectifs. En outre, la passivité et la superficialité avec laquelle les aspects humains ont été pris en considération ont inévitablement eu pour effet de favoriser la corruption, et le remplacement fréquent des unités a fait en sorte que les efforts entrepris pour éradiquer la corruption sont « tombés dans le vide ».

Il ne fait aucun doute que les forces de la Coalition ont favorisé la corruption en adoptant certaines pratiques et en mettant en ouvre leurs premières stratégies de partenariat, mais les structures politiques des administrations locales afghanes ont aussi contribué à ce qu'elle gagne en importance et ont empêché la population, dans une certaine mesure, d'agir efficacement pour l'éradiquer. Le « déficit démocratique » vécu à l'échelle des administrations provinciales et de district afghanes empêche la création d'un gouvernement dynamique qui répond de ses actes et qui est capable de régler le problème de la corruption dans l'ensemble de son territoire. Étant donné que les fonctionnaires provinciaux sont nommés par le gouvernement central, qu'ils ne sont pas tenus, à ce titre, de rendre des comptes directement à la population, et que, dans bien des cas, ils ne sont pas autorisés à gérer directement leur budget ni « à embaucher et à congédier » les fonctionnaires locaux, ils sont des plus déterminés à entretenir leurs relations politiques à Kaboul et ne se sentent pas trop concernés par les états d'âme de la population locale. En outre, les fonctionnaires locaux qui se sentiraient normalement enclins à lutter contre la corruption estiment généralement que les mécanismes de responsabilisation sont inadéquats, parce que les pouvoirs du gouvernement sont tellement centralisés que le Conseil provincial, par exemple, n'examine pas les budgets des directions ministérielles et que les gouverneurs n'ont pas le pouvoir voulu pour congédier les chefs de ces directions. Étant donné que les habitants ne peuvent pas obtenir que les fonctionnaires corrompus soient tenus responsables, à moins de pouvoir compter sur le soutien de relations d'influence à Kaboul, ce qui n'est pas le cas dans la plupart des collectivités, ils se tournent souvent vers les talibans pour corriger les injustices qu'ils ont subies ou pour rétablir l'équilibre sur le plan de la responsabilisation dans leur région. De plus, le système gouvernemental favorise la corruption, parce que les habitants, qui ne peuvent pas compter sur l'application réelle des principes de responsabilisation ni sur le soutien d'un appareil judiciaire et de partis politiques viables, n'ont aucun moyen concret de régler les plaintes. Les difficultés à surmonter, que ce soit pour obtenir des fonctionnaires de Kaboul qu'ils blâment les fautifs, et par conséquent, la peur des congédiements, ou pour obtenir que les chefs soient obligés de rendre des comptes, laissent une place énorme à la corruption, sans compter que les fautifs ne subissent jamais de conséquences graves, quand ils en subissent. De plus, le fait que le gouvernement central afghan hésite à prendre position contre la corruption des fonctionnaires et que le président décide souvent de pardonner aux fautifs et de leur permettre de reprendre leurs fonctions démoralise parfois les tenants de la lutte contre la corruption et donne des ailes aux fonctionnaires corrompus. Comment pouvons-nous lutter véritablement contre la corruption qui sévit dans de telles circonstances, alors que nous savons que notre façon de faire l'a souvent favorisée en Afghanistan?

Une approche globale de lutte contre la corruption

À la lumière de ce que nous savons de la situation et des obstacles susceptibles de limiter notre capacité de mener à bien notre lutte contre la corruption, nous sommes tenus de modifier notre approche, de façon à réduire ou à éliminer les occasions qui ouvrent la voie à la corruption des fonctionnaires, à donner au gouvernement afghan le moyen de faire face au problème, à obtenir le soutien de la population et à inciter le gouvernement à agir d'une manière décisive pour éradiquer la corruption. Notre stratégie d'ensemble devrait toucher six aspects, en relation avec la transparence, la surveillance, l'obligation de signaler les cas de corruption et l'obligation de rendre compte. Pour réussir, nous devrions penser à employer les stratégies suivantes : (1) informer et rendre public; (2) signaler et enquêter; (3) comprendre et mettre à profit les aspects humains; (4) travailler en étroite relation avec le gouvernement et les forces de sécurité; (5) habiliter les institutions afghanes; (6) obtenir le soutien de la population. La corruption est possible chaque fois que le gouvernement achète, vend ou réglemente quelque chose; cela est d'autant plus vrai lorsque les mécanismes de responsabilisation sont peu efficaces et que le souci de transparence fait défaut. Toutefois, la corruption ne se définit pas seulement en termes de versements de pots-de-vin et de vol de biens publics. Elle se traduit aussi par le choix de se servir de ses relations d'influence avec des tribus pour contourner la loi ou par celui de gouverner sans respecter les principes de partialité et d'exclure certains groupes. Il peut s'agir tout autant de mesures négatives qui visent à empêcher quelque chose que de mesures positives qui visent à favoriser quelque chose.

Changer notre façon de faire

Nous devons d'abord élargir et diversifier le bassin des fournisseurs de service locaux qui contribuent à la mise en ouvre de nos projets de développement et de reconstruction. Bien qu'il soit toujours de bon conseil d'accorder certains de nos contrats à nos alliés locaux, il est essentiel que nous fassions aussi affaire avec des personnes qui n'appartiennent pas aux groupes de fonctionnaires afghans et d'employés locaux, et que nous établissions des relations de partenariat avec un aussi grand nombre de collectivités que possible. Si nous collaborons activement avec les habitants des villages de la région où nous nous trouvons et constituons un bassin de fournisseurs de service locaux, nous parviendrons plus facilement à poursuivre nos projets de développement dans cette région et à faire comprendre à la population que les EPR ne réservent pas leurs contrats à quelques tribus et personnalités privilégiées. Qui plus est, nous parviendrons probablement à réduire le coût de mise en ouvre de ces projets à mesure que notre liste de fournisseurs s'allongera. Si nous passons aussi par les stations locales de radio et de télévision pour transmettre nos appels d'offres, nous accroîtrons la transparence des opérations menées par les EPR et favoriserons une plus grande participation des collectivités. De plus, si nous créons des occasions de nouer des liens à plus petite échelle avec les collectivités, par exemple en collaborant avec les chouras et les jirgas locales, la population aura la possibilité de participer activement à l'élaboration et à la mise en ouvre de projets. En outre, si les collectivités fournissent une partie des fonds nécessaires à la mise en ouvre d'un projet parce qu'elles souhaitent y participer, les prix finiront par baisser et le projet s'inscrira dans une stratégie de durabilité.

Recourir aux organismes représentatifs et aux médias

Étant donné que les mécanismes régionaux de responsabilisation mis en place par le gouvernement sont insuffisants, ou peut-être mal appliqués, il est essentiel de créer des occasions qui permettront aux fonctionnaires et aux collectivités d'exiger de leur gouvernement qu'il se comporte d'une manière honnête. Un moyen de réaliser cet objectif est d'amener les fonctionnaires municipaux à faire le point sur leurs activités dans les assemblées tenues par leurs organismes représentatifs, comme les jirgas, les chouras et les conseils provinciaux. Les EPR et les forces de la Coalition peuvent faciliter la participation à de telles assemblées en y amenant les fonctionnaires et en les encourageant en privé à y assister. Les assemblées devraient faire l'objet de reportages diffusés par les stations locales de radio et de télévision, si possible, car ce serait un moyen d'amener la population à faire des pressions sur les fonctionnaires pour qu'ils fassent un compte rendu complet de leurs activités. Cette approche comporte deux facteurs clés, soit l'établissement de rapports normalisés et la mise en place de conditions telles que tous les fonctionnaires se sentiront obligés d'assister régulièrement aux réunions communautaires, à moins qu'ils ne veuillent risquer d'être mis dans l'embarras publiquement ou démis de leurs fonctions. Étant donné que le gouvernement afghan est peu enclin à prendre les mesures qui s'imposent pour éradiquer la corruption, il est essentiel de faire en sorte que les fonctionnaires corrompus soient livrés à l'opprobre et, par conséquent, qu'ils soient marginalisés à un point tel que le gouvernement n'aura d'autre choix que de les démettre de leurs fonctions. L'établissement des conditions propices au recours à l'opinion publique pour mettre au jour les cas de corruption n'est pas sans risque, mais la mise à contribution des organismes représentatifs à de telles fins constitue un moyen extraordinaire de faire comprendre aux Afghans qu'ils peuvent influer sur les décisions qui concernent leur collectivité et sur leur destinée.

Affecter du personnel à la lutte contre la corruption

Bien que le recours à des institutions afghanes, comme les organismes représentatifs et les médias, ait pu contribuer à atténuer certains abus, en l'absence d'un appareil judiciaire ayant le pouvoir de faire appliquer les lois et d'enquêter sur les cas d'abus, l'opinion publique et l'autorité morale ne sont parvenues que dans une certaine mesure à « freiner les ardeurs » des fonctionnaires récalcitrants, jusqu'ici. Il est donc essentiel d'établir et de soutenir un système viable et efficace ayant les pouvoirs judiciaires voulus pour traduire les fonctionnaires corrompus en justice. Les forces de la Coalition doivent aussi désigner du personnel de leurs sections du renseignement, des affaires civiles et des affaires juridiques dont le mandat sera de lutter contre la corruption « à temps plein ». Compte tenu des stratégies politiques régionales, il pourrait être préférable de commencer par viser la corruption à petite échelle, pour permettre aux responsables afghans de développer une expertise et d'apprendre à gérer les inévitables tentatives d'intimidation dont ils feront l'objet. Ces premières leçons essentielles deviendront plus vitales chaque fois qu'un cas de corruption touchera un « représentant de l'échelon plus élevé de la chaîne politique », et ce, jusqu'aux fonctionnaires plus puissants qui ont des relations d'influence avec Kaboul. Dans de telles circonstances, il faudra veiller à ce que les fonctionnaires municipaux chargés de combattre la corruption, de même que les membres de leur famille, bénéficient d'une protection « 24 heures sur 24 » et de la « protection maximale » des dirigeants politiques à Kaboul, car ils pourraient faire l'objet de menaces de la part des fonctionnaires corrompus ou être victimes d'un acte de violence au cours d'une querelle « suspecte » avec les talibans. Il est essentiel que l'ambassade des États-Unis ou le quartier général supérieur soit informé de toute action menée dans les municipalités pour réprimer la corruption, pour qu'il puisse prendre les mesures nécessaires pour contrer toute intervention du gouvernement visant à empêcher les responsables de la lutte contre la corruption de faire leur travail. Ceux-ci devront ne rien négliger pour mener à bien les poursuites en justice, faire preuve d'imagination et être bien protégés, parce que les fonctionnaires corrompus ne sont pas à court de ressources pour s'occuper des personnes qui cherchent à les déposséder de leurs prérogatives. Nous cherchons à passer d'une culture d'impunité à une culture axée sur la primauté du droit. La route est longue, mais nous n'y parviendrons jamais si nous ne faisons rien.

Établir des relations étroites de partenariat

Tout aussi profitables que puissent être les moyens que nous prenons pour aider les membres du gouvernement afghan à résister aux tentatives de corruption, que ce soit de leur offrir un programme de formation complet, de leur envoyer fréquemment des mentors, de leur donner des exemples personnels, de leur fournir de l'équipement moderne ou d'employer toute autre méthode susceptible d'assurer leur professionnalisation, il n'y a pas de moyen plus sûr de combattre la corruption que d'établir des relations étroites de partenariat avec eux et de les côtoyer continuellement. Les mentors qui encadrent rigoureusement les fonctionnaires, policiers et militaires afghans en viennent à distinguer parfaitement lesquels sont vraiment corrompus et lesquels ont à cour de respecter la loi. De plus, en étant présents et en observant de près ce qui se passe, ils peuvent tirer profit des possibilités de réprimer la corruption et jouer un rôle de surveillant, car la population locale peut demander aux mentors de mettre fin à des abus. Il arrive souvent, à plusieurs points de contrôle de la circulation, par exemple, que des membres du service de police municipal demandent un pot-de-vin aux villageois et maltraitent ceux qu'ils détestent. Pour réduire les cas d'abus à un poste donné, il est possible, entre autres, d'y coimplanter une unité de la Coalition ou une unité de l'armée afghane qui pourra surveiller la conduite des responsables et servir de ressource aux résidents qui souhaitent se plaindre d'un abus. En outre, les fonctionnaires afghans seront moins portés à commettre des abus s'ils savent que les mentors sont tenus d'en signaler tous les cas. Par contre, la présence de telles unités risque de les pousser à être plus discrets. Il pourrait être utile d'affecter un membre de la Coalition à certaines des tâches qui relèvent de services administratifs gouvernementaux où les fonctionnaires doivent savoir lire et écrire, comme les services chargés de traiter les cas pour lesquels il faut rendre une décision, d'établir des budgets ou de recevoir les demandes des villageois, pour réduire les abus qui pourraient être commis à l'égard des villageois qui ne savent ni lire ni écrire. Défendre les droits des personnes illettrées, vulnérables, pauvres et dépourvues de tout est une fonction essentielle de toute stratégie visant à endiguer la corruption. Durant la campagne fructueuse qu'il a menée contre les rebelles communistes (les Huk), dans les années 1950, par exemple, le gouvernement des Philippines a nommé des avocats militaires pour représenter les pauvres fermiers qui exploitaient une ferme cédée à bail dans leur lutte contre les grands propriétaires terriens². L'établissement de partenariats étroits et de mesures énergiques pour défendre les intérêts des personnes vulnérables est un moyen efficace de réduire le nombre d'occasions propices à la corruption des fonctionnaires. Si nous surveillons les éléments les plus malhonnêtes du gouvernement afghan et donnons à la population la possibilité d'obliger les fonctionnaires à rendre compte de leurs actes, nous aurons beaucoup fait pour éliminer les formes de corruption les plus aliénantes pour la population locale.

Obtenir la collaboration de la population

Tout aussi engagés que nous soyons dans les affaires de la collectivité et dans notre démarche pour comprendre la nature des rapports humains en Afghanistan, nous ne parviendrons jamais à connaître aussi bien que la population afghane les personnes qui tirent profit de la corruption et la portée de leurs activités³. Si nous réussissons à convaincre la population de mettre ses « yeux et ses oreilles » au service de la lutte que nous menons contre la corruption, nous accroîtrons grandement nos chances d'éliminer une source de mécontentement dont les talibans peuvent tirer profit. Pour y arriver, il est possible, entre autres, d'établir un système qui permettrait aux personnes qui le désirent de dénoncer régulièrement, sous le couvert de l'anonymat, les abus de pouvoir commis par des tribus et des fonctionnaires. Le Royaume-Uni a essayé une approche de ce type dans la province de l'Helmand; il a fourni un numéro de téléphone où les personnes qui le désiraient pouvaient signaler les cas d'abus anonymement. Les Philippines sont parvenues à obtenir les résultats voulus en employant une variante de cette approche dans les années 1950, durant l'insurrection du groupe communiste Huk. En effet, le président Magsaysay a instauré un système en vertu duquel les intéressés pouvaient lui faire parvenir directement une carte postale faisant état de cas d'abus de pouvoir, parce qu'il tenait à ce que son gouvernement réponde aux besoins de la population. Son personnel enquêtait ensuite sur les cas dénoncés et prenait rapidement les mesures qui s'imposaient, le cas échéant; les fonctionnaires, qui ne savaient jamais qui pouvait les dénoncer, se sentaient tous surveillés. Il serait possible d'employer une stratégie semblable en Afghanistan, pour permettre aux citoyens de dénoncer les abus sous le couvert de l'anonymat, par téléphone ou par l'envoi d'une carte postale. Des cartes postales pourraient être distribuées dans une région donnée, dans les bazars, les mosquées, les édifices gouvernementaux ou tout autre endroit propice, et les citoyens pourraient les déposer anonymement dans des boîtes installées dans des mosquées de leur municipalité ou les remettre en main propre à un membre des forces de la Coalition. Il y a lieu d'espérer, étant donné que la plupart des Afghans se rendent régulièrement à une mosquée pour y prier, que les dénonciateurs ne se feront pas remarquer en s'y rendant ni étiqueter en tant que « fauteurs de troubles », ce qui pourrait leur attirer des représailles. Comme la population est en grande partie illettrée, il faudrait que les cartes postales renferment une série de symboles correspondant à divers types d'abus de pouvoir ou de corruption, par exemple une main qui tient de l'argent pour un pot-de-vin, de même qu'un code de couleurs permettant d'indiquer le poste de contrôle de la circulation où un abus aurait été commis. Il est essentiel que la mise en ouvre d'une telle stratégie produise les résultats escomptés, et à ce titre, que les forces de la Coalition jouent un rôle de premier plan, si nous voulons que la population continue à soutenir nos opérations.

Construire l'État afghan

Les fonctionnaires municipaux afghans ont un long chemin à parcourir avant d'arriver à fournir un leadership, une gouvernance, des services et un système de justice à la mesure des attentes de leur collectivité. La présence menaçante des talibans complique leur travail et les expose grandement à la tentation de céder à l'attrait de la corruption, car elle crée un climat d'illégalité et d'instabilité dans lequel il est normal d'opter pour une stratégie à court terme pour assurer sa survie. Il faut dire que la corruption est parfois une solution bien trop alléchante pour des personnes qui sont mal payées, peu formées, mal dirigées et souvent illettrées. Les administrations municipales, qui, dans la plupart des cas, ne sont pas tenues de rendre compte directement aux personnes qu'elles sont supposées servir, ont peu de raisons de faire leur travail honnêtement et en respectant les principes administratifs fondamentaux. Malgré tous ces obstacles, il importe que les responsables prennent les mesures qui s'imposent dans les municipalités pour améliorer l'appareil administratif civil. La Direction indépendante pour la gouvernance locale du gouvernement central congédie habituellement les fonctionnaires corrompus et a élaboré un certain nombre de projets de développement des compétences des fonctionnaires, mais il reste qu'il y aurait lieu d'établir aussi des projets municipaux qui contribueraient à construire l'État afghan. La mise en ouvre d'un programme dynamique d'alphabétisation, du programme de formation à l'intention des fonctionnaires de l'Institut de la fonction publique de l'Afghanistan ainsi que d'un programme de mentorat offert par les forces de la Coalition ferait des merveilles pour résoudre le problème de la corruption. L'alphabétisation ne touche pas seulement l'apprentissage de la lecture; elle est aussi à la base de tout changement culturel parmi les travailleurs, qui devraient en venir à comprendre et à mettre en application des méthodes administratives modernes qui les aideront à se sortir de la corruption. Le programme de formation devrait comporter un volet d'éducation publique à l'intention de la collectivité, pour que tous les citoyens sachent ce qu'ils peuvent exiger de leur gouvernement, ce qui est inacceptable de la part des fonctionnaires et à qui ils doivent signaler les cas d'abus. Il y aurait aussi lieu de rédiger les principes déontologiques de la fonction publique et de les compléter par un code de conduite, puis d'afficher les documents dans les installations gouvernementales pour que toute la population puisse en prendre connaissance. Il est évident qu'il incombe au gouvernement central de veiller à l'administration de la paie des fonctionnaires, mais si les « noms des travailleurs fictifs » étaient supprimés du registre des employés et si la corruption était généralement endiguée, les responsables découvriraient probablement des ressources budgétaires qu'ils ne connaissaient pas et pourraient s'en servir pour couvrir les salaires durant un certain temps. La mise en place et la modernisation d'une administration municipale demandent du temps; il ne s'agit pas seulement de construire des bâtiments publics, de nommer des fonctionnaires et de les équiper pour qu'ils puissent faire leur travail. Il faut aussi instaurer un changement culturel au sein de la fonction publique, principalement par la mise en ouvre de programmes rigoureux d'alphabétisation et de formation, de façon à ce que les fonctionnaires en viennent à ne plus douter que le bien collectif doit être au cour de leurs préoccupations et que la recherche d'avantages personnels va à l'encontre de l'intérêt du public.

Conclusion

La corruption des fonctionnaires constitue une entrave sérieuse à la réalisation des objectifs des organes gouvernementaux autochtones et des forces contre-insurrectionnelles, qui cherchent à promouvoir une bonne gouvernance et une saine administration pour que leur gouvernement parvienne à s'attirer la loyauté de la population. Si nous adoptons une approche multidimensionnelle de la lutte contre la corruption, en changeant notre façon de faire, en établissant des relations de partenariat avec les collectivités, en ayant recours aux organismes représentatifs et aux médias, en affectant du personnel à la lutte contre la corruption, en encadrant activement les Afghans dans le cadre d'un programme de mentorat, en obtenant la collaboration de la population et en aidant l'État afghan à se construire, nous aurons trouvé une bonne partie des solutions au problème de la corruption en Afghanistan. Si, au moment d'entreprendre cette tâche à la lumière de nos expériences, nous tenons compte des besoins de la population et ne perdons jamais de vue l'importance de veiller au bien collectif et d'inculquer un « sens moral à toute épreuve » à la fonction publique de l'Afghanistan, nous parviendrons à éliminer une source centrale de mécontentement, dont les talibans peuvent tirer profit pour nuire au gouvernement⁴. Il est vrai que nous jouons un rôle essentiel de soutien auprès des Afghans qui trouvent comme nous qu'il est essentiel de lutter contre la corruption et les abus du gouvernement, mais nous ne pourrons parvenir à nos fins, à long terme, que si nous leur donnons des moyens de devenir autonomes et si nous aidons la collectivité à placer des fonctionnaires honnêtes à des postes d'influence.

NOTES

1. Toute forme de corruption est inacceptable et doit être dénoncée par l'OTAN / la FIAS. Il est toutefois indispensable, pour venir à bout de la corruption en Afghanistan, de déterminer comment la collectivité la perçoit. Nous devons aussi savoir que l'accumulation des petits pots-de-vin peut se transformer en problème systémique, et qu'il faut en tenir compte. Nous ne devons rien laisser au hasard dans notre démarche en vue d'établir un programme de lutte contre la corruption, car la menace de représailles de la part des personnes qui tirent profit de la corruption est bien réelle.
2. Voir Edward Geary Lansdale, In the Midst of Wars: An American's Mission to Southeast Asia, New York, Presses de l'Université Fordham, 1991.
3. Une version antérieure de ce paragraphe est parue dans l'article « Defeating the Taliban's Political Program », publié dans le Armed Forces Journal (novembre 2009), p. 18-21 et 36-37.
4. Cette expression est celle du président des Philippines, Ramon Magsaysay (http://www.rmaf.org.ph/), qui a dit : « Je crois qu'un sens moral élevé à toute épreuve devrait être manifeste dans toutes les sphères d'activité du gouvernement ».